Ständemehr: Von der Verfassungsdemokratie zur plebiszitären Demokratie?

Katharina Fontana hat sich offenbar in der NZZ damit durchgesetzt, dass die Verträge zur Stabilisierung und Weiterentwicklung der bilateralen Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU dem obligatorischen Referendum zu unterstellen seien, mit dem Erfordernis des Ständemehrs. (Link zu Fontanas am 26.5.25 erschienenen Artikel.)

Am 28.6.24 schrieb NZZ-Redaktor Martin Senti noch:

«Es zeugt eher von fehlendem Vertrauen in die Urteilskraft des Stimmvolks, wenn man nun die Aushöhlung des Mehrheitsprinzips in der Aussenpolitik zum Gewohnheitsrecht machen will. «In dubio pro populo» – im Zweifel für das Volk – wäre als Gegenargument zumindest zu erwägen. Man muss jedenfalls kein Euro-Turbo sein, um hinter die Ausweitung des Ständemehrs ein dickes Fragezeichen zu setzen.» (Link)

Bundesrat Cassis hatte den Entscheid für das fakultative Mehr nicht ausschliesslich verfassungsrechtlich, sondern auch polit-strategisch begründet. Katharina Fontana argumentiert nun voll auf dieser Ebene: Das Ständemehr dürfe nicht geschwächt werden, da es ein notwendiges Korrektiv zum Linkstrend einer schweizerischen Volksmehrheit sei, die zum Beispiel die Konzernverantwortungsinitiative angenommen hätte.

Fontana: «Es kommt denn auch nicht von ungefähr, dass sich vor allem die politische Linke am Ständemehr stösst und es «modernisieren» oder gerade ganz entsorgen will. Ohne Ständemehr wird die Schweiz mit Sicherheit sozialistischer werden. Der Staat wird sich ausbreiten, die Umverteilung wird zunehmen, die Steuern werden steigen. Man muss sich bloss ansehen, wie hoch in der Vergangenheit in der welschen Schweiz und in den progressiv-linken Deutschschweizer Städten die Zustimmung zu Sozialausbau jeder Art war. Hier braucht es ein Gegengewicht. Die Bürgerlichen, die wegen der Europafrage nun plötzlich das «Ein Appenzeller wiegt so viel wie vierzig Zürcher, und das geht gar nicht»-Argument bringen und das Ständemehr anzweifeln, machen letztlich das Spiel der Linken mit.»

Hierzu empfehle ich den Artikel von René Rhinow und Georg Müller, «Kein Plebiszit bei Staatsverträgen». (Er ist hinter Paywall, aber wer kein Abonnement hat, dem oder der sei empfohlen, den Artikel als Einzelkauf anzuschaffen. Link.)

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Auszug aus dem Artikel von René Rhinow und Georg Müller:

„(…) Der massgebende Text der Bundesverfassung ist an sich klar. Er schreibt vor, dass der Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften Volk und Ständen zur Abstimmung unterbreitet werden (Art. 140 Abs. 1 lit. b). Dass die Zustimmung zum Vertrag bzw. Vertragspaket über die Revision der bilateralen Verträge keinen Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit (z. B. Nato) oder zu supranationalen Organisationen (z. B. EU) bedeuten würde, ist offensichtlich. In der politischen Öffentlichkeit und in der Verfassungslehre ist umstritten, ob die Bundesversammlung nach einer Genehmigung ein obligatorisches Doppelreferendum anordnen kann oder muss.

Anlässlich der Verfassungsreform 1999 lehnten es die eidgenössischen Räte klar ab, eine Bestimmung aufzunehmen, wonach Staatsverträge von besonderer Bedeutung Volk und Ständen vorgelegt werden müssen, das Argument lautete: Dieser Ausnahmefall könne kaum befriedigend geregelt werden. Es sollte nicht bei jedem künftigen Staatsvertrag eine Diskussion eröffnet werden, ob er Volk und Ständen zu unterbreiten sei.

Man befürchtete, dass die Versuchung gross sein werde, bei politisch missliebigen Verträgen das obligatorische Referendum zu verlangen. Die Bundesversammlung solle nur in absolut ausserordentlichen, sehr seltenen Fällen, «bei denen der Staatsvertrag grundlegend in unsere Verfassungsstruktur eingreift», ein obligatorisches Referendum beschliessen können. Bundesrat Koller präzisierte damals, dass es dabei nur um «Staatsverträge von klarem Verfassungsrang» gehen könne, «die eine grundlegende Veränderung unseres Staates nach sich ziehen».

Welche Rechtsnatur diese «Kompetenz» des Parlaments haben soll, wurde offengelassen. Man kann sie unseres Erachtens nur als politische Möglichkeit ausserhalb der Verfassung bezeichnen. Dass der Gesetzgeber selbst neben der geschriebenen Verfassung ungeschriebenes Recht schaffen kann, wäre ein absolutes Novum.

Zwar hat der Bundesrat seither einige Male auf diese Möglichkeit der Bundesversammlung hingewiesen. Von einer eigentlichen Praxis kann aber keine Rede sein. Von grosser Bedeutung sind jedoch drei Abstimmungen, welche in die gegenteilige Richtung weisen. Erstens wurde 2003 das Staatsvertragsreferendum durch Volk und Stände so ausgeweitet, dass nicht mehr wie bisher nur jene Staatsverträge dem fakultativen (nicht obligatorischen) Referendum unterstehen, die eine multilaterale Rechtsvereinheitlichung enthalten, sondern auch jene, die «wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert».

Zweitens erfuhr die Volksinitiative «Für die Stärkung der Volksrechte in der Aussenpolitik (Staatsverträge vors Volk!)» bei Volk und den einhelligen Ständen eine Abfuhr. Mit dieser Initiative sollte das obligatorische Referendum für völkerrechtliche Verträge ausgebaut werden. Die Initianten verlangten obligatorische Abstimmungen insbesondere bei Verträgen, in denen sich die Schweiz verpflichtet, in Zukunft ausländisches Recht automatisch zu übernehmen, und in denen sie ein internationales Gericht akzeptiert.

Drittens scheiterte 2021 der bundesrätliche Entwurf für eine Verfassungsänderung im Nationalrat, wonach völkerrechtliche Staatsverträge mit verfassungsrechtlichem Charakter dem obligatorischen Referendum hätten unterstellt werden sollen. Der Nationalrat hielt eine Änderung nicht für nötig, insbesondere weil sie kein Demokratiedefizit beseitige, sondern eine Ausweitung des Ständemehrs für die Annahme bestimmter Staatsverträge bringe, obwohl die Kantone von ihnen kaum betroffen seien.

Keine Plebiszite

Die bisherige Entwicklung spricht gegen die Annahme von ungeschriebenem Verfassungsrecht. Kommt hinzu, dass Volksabstimmungen nach unserem Rechtsverständnis nach den Regeln der Verfassung und nicht (wie z. B. in Frankreich) von einem Staatsorgan nach Belieben angeordnet werden – Max Imboden nannte solch willkürliche Abstimmungen einst «Plebiszite».“